El derecho a la justicia en España (antes y) después de la Ley de Memoria Democrática

The right to justice in Spain —before and— after the Law of Democratic Memory

Javier Chinchón Álvarez

Universidad Complutense de Madrid, España

jachal@der.ucm.es

ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3224-8898

https://doi.org/10.18543/djhr.3312

Fecha de recepción: 06.06.2025
Fecha de aceptación: 12.09.2025
Fecha de publicación en línea: diciembre de 2025

Cómo citar / Citation: Chinchón, Javier. 2025. «El derecho a la justicia en España (antes y) después de la Ley de Memoria Democrática». Deusto Journal of Human Rights, n. 16: 23-51. https://doi.org/10.18543/djhr.3312

Resumen: Este artículo analiza el modo en que se ha reconocido y materializado en España el derecho a la justicia de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y/o crímenes internacionales cometidos durante la Guerra Civil y la dictadura franquista. Para ello, se tomará como punto de referencia temporal clave la aprobación de la Ley de Memoria Democrática. Examinando, en consecuencia, la situación anterior y sobre todo posterior a ese momento, y confrontado lo acontecido con el régimen jurídico internacional aplicable a estos supuestos.

Palabras clave: Crímenes del pasado, obligación de investigar y enjuiciar, recurso judicial efectivo, Justicia Transicional, Guerra Civil, franquismo.

Abstract: This article examines how the Right to Justice has been recognized and implemented in Spain for victims of serious human rights violations and/or international crimes committed during the Spanish Civil War and the Francoist dictatorship. It takes the enactment of the Law of Democratic Memory as a key temporal reference point, examining the legal and institutional context before —and especially after— its adoption and enter into force. The Spanish case is then evaluated in light of the applicable international legal framework governing such cases.

Keywords: Past crimes, duty to investigate and prosecute, effective judicial remedy, transitional justice, Spanish Civil War, Franco regime.

Sumario: 1. Precisiones iniciales. 2. El estado de cosas anterior a la aprobación de la Ley de Memoria Democrática. 3. La situación posterior a la entrada en vigor de la Ley. 3.1. Las previsiones respecto al “derecho a la justicia”. 3.2. Su aplicación práctica. 4. Reflexión final a modo de conclusión. Bibliografía.

1. Precisiones iniciales

Hablar del derecho a la justicia en el contexto general en el que se enmarca este número monográfico, esto es, la justicia transicional, aconseja comenzar realizando algunas precisiones previas. Desde luego, la cuestión de fondo daría para una discusión muy amplia, como de hecho ha ocurrido durante años, pero en lo que ocupa a este artículo el punto clave es especificar en qué sentido utilizaremos y analizaremos aquí este concepto. Si acudimos a referencias ya clásicas, como el conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, la premisa de base podríamos situarla en la afirmación de que:

… en procesos de restablecimiento de la democracia y/o de la paz o de transición hacia ellas [es imprescindible] adoptar (…) medidas nacionales e internacionales, para que, en interés de las víctimas de violaciones de los derechos humanos, se asegure conjuntamente el respeto efectivo del derecho a saber qué entraña el derecho a la verdad, el derecho a la justicia y el derecho a obtener reparación, sin los cuales no puede haber recurso eficaz contra las consecuencias nefastas de la impunidad (Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas 2005, Preámbulo).

De este modo, en lo que sigue utilizaremos el término derecho a la justicia como un elemento, desde luego no el único pero propio en sí mismo, dentro de las obligaciones de un cuadro transicional precedido de graves violaciones a los derechos humanos. Su contenido se explicita en el principio 19 del documento recién citado, a cuya luz los Estados deben investigar las violaciones de los derechos humanos y adoptar las medidas necesarias para que sus autores sean procesados, juzgados y condenados debidamente. Por completar lo anterior con una mención a otro texto de importancia e influencia indudables, se trata de que las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos tienen el derecho a un recurso judicial efectivo, conforme a lo previsto en el Derecho internacional, que complementa la obligación estatal de investigar y, si hay pruebas suficientes, enjuiciar a las personas presuntamente responsables de esas violaciones y, si se las declara culpables, castigarlas (Asamblea General de las Naciones Unidas 2005, artículos 4, 10 y 11)[1].

En el mismo ámbito del sistema universal de protección de los derechos humanos se ha recordado en los últimos tiempos que el castigo de las violaciones graves de los derechos humanos es, además de una parte importante del pilar de la justicia dentro de la justicia transicional, obligatorio en virtud del Derecho internacional general (Asamblea General de las Naciones Unidas 2023, párr. 44). De otro lado, su asidero convencional puede encontrarse en multitud de tratados internacionales, muchos de los cuales se citan en los documentos recién referenciados. De todos ellos, valga mencionar aquí uno que tendrá un protagonismo especial en lo que vendrá, esto es, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que entró en vigor para España el 27 de julio de 1977[2]. Resultando que, a tenor del contenido de su artículo 2.3, el Comité de Derechos Humanos, es decir, el órgano expresamente autorizado para interpretar su contenido (por todos, Salvioli 2022, 137-150, 403-419), ha determinado sin sombra alguna de duda que:

Cuando las investigaciones (…) revelan violaciones de determinados derechos del Pacto, los Estados Partes deben velar por que los responsables sean sometidos a la justicia. (…) Esas obligaciones surgen, en particular, con respecto a las violaciones reconocidas como delictivas con arreglo al derecho interno o al derecho internacional, como la tortura o los tratos crueles, inhumanos o degradantes similares (art. 7), la ejecución sumaria y arbitraria (art. 6) y la desaparición forzosa (artículos 7 y 9 y, frecuentemente, 6). (…) Cuando se cometen como parte de un ataque generalizado sistemático contra la población civil, esas violaciones del Pacto son crímenes de lesa humanidad (…). En consecuencia, cuando funcionarios públicos o agentes del Estado han cometido violaciones de los derechos del Pacto a que se hace referencia en el presente párrafo, los Estados Partes no pueden eximir a los autores de su responsabilidad personal, como ha ocurrido con determinadas amnistías[3] (…) o los períodos excesivamente breves de prescripción en los casos en que esas limitaciones son aplicables (Comité de Derechos Humanos 2004, párr. 18).

En fin, como muy bien se ha sintetizado recientemente, la idea a retener en el uso que daremos a este derecho es que —antes, y también durante y después de procesos de transición— el “Derecho internacional obliga a los Estados a perseguir y sancionar a los responsables de violaciones graves de derechos humanos y violaciones serias de Derecho internacional humanitario por medio de un procedimiento penal” (García Casas 2022, 360). Expresado en otros términos más específicos, “under international law, transitional justice imposes on states a responsibility to investigate and prosecute, not only to serve the cause of justice in individual cases and address victims’ needs but also to provide the most effective means of preventing future crimes” (González Ibáñez 2025, 181).

La Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática[4] (LMD, en adelante), de hecho, desde prácticamente su inicio hace referencia al conocimiento de la verdad, el establecimiento de la justicia, la reparación y el deber de memoria de los poderes públicos[5]; y concretamente indica entre sus principios generales que se fundamenta en los “de verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición” (artículo 2.1). No obstante, sin adelantarnos a lo que después veremos[6], conviene advertir que cuando luego pasa a desarrollar el contenido de lo que ha denominado como “derecho a la justicia”, ya en su Preámbulo[7] la palabra “derecho” desaparece y solo aparece la expresión “de la justicia” (título II, capítulo II), o el “derecho a la investigación” de las violaciones de los derechos humanos y el Derecho humanitario ocurridas con ocasión de la Guerra Civil y la dictadura franquista y hasta la entrada en vigor de la Constitución (artículo 29).

Ciertamente, es bastante probable que, en realidad, buena parte de lo que se contiene en ese capítulo II sea algo más cercano a, en todo caso, el derecho a la verdad (sobre el mismo, Rodríguez Rodríguez 2023), como retomaremos más adelante. Pero en lo que ahora ocupa, en tanto que en esta ley se lo incluye dentro de las medidas nominalmente en materia de justicia, no de verdad (que se recogen en el capítulo I del título II), en lo sucesivo lo consideraremos y valoraremos desde la perspectiva jurídica resumida supra.

A su vez, conviene aclarar que no es el objeto de este artículo evaluar en detalle el modo en que los órganos españoles, especialmente los jurisdiccionales, han entendido y/o interpretado este derecho a la justicia en lo que corresponde a las víctimas de la Guerra Civil y el franquismo. Con mayor o menor acierto, ya he ofrecido mis opiniones al respecto desde el punto de vista jurídico internacional, muy especialmente de todo lo acontecido antes de la aprobación de la LMD (puede verse, a modo de síntesis, Chinchón 2019). Inevitablemente, en lo que vendrá abordaremos este particular, pero en cuanto al despliegue de nuevos análisis jurídicos detallados, la cuestión básica cabe resumirla del siguiente modo alternativo: si el estado de cosas anterior a la LMD se hubiera modificado notablemente tras su entrada en vigor, todo lo razonado en aquellos trabajos no tendría verdadera relevancia a día de hoy; pero, en sentido contrario, si el posicionamiento de los tribunales españoles apenas se hubiera modificado en estos últimos años, bastaría con remitirse a mis anteriores conclusiones al respecto. Aclarando que, fueran más o menos atinadas, en la actualidad siguen siendo iguales a las que llevo defendiendo desde hace algunos lustros.

Finalmente, como última premisa a mencionar, al menos a mi juicio y como trataremos de resumir en el siguiente apartado, lo que parece difícilmente discutible sobre la base de las definiciones antes apuntadas es que (al menos) hasta la LMD, por a citar a algunos expertos en la materia, “el tratamiento que el Estado español otorga[ba] a las víctimas del franquismo no satisface ninguno de los tres derechos que han de presidir las medidas de justicia transicional: verdad, justicia y reparación integral” (Escudero 2016, 164). Y ello así a partir, a mi entender también, “de una interpretación y aplicación del derecho español [que] contradice estándares internacionales” (Capellà i Roig 2021, 132); que, en suma, ofrecía hasta aquella fecha, “una conclusión general que [negaba] a cualquier víctima de las violaciones graves de derechos humanos cometidas en cualquier momento de la dictadura el acceso a la justicia penal” (Pérez González 2022, 71). La cuestión entonces clave a partir de ello será examinar si, y en tal caso en qué medida, la LMD ha modificado esta realidad.

2. El estado de cosas anterior a la aprobación de la Ley de Memoria Democrática

Como acabo de recordar, con cierto detenimiento he aportado ya mi examen y análisis de la situación previa a la LMD en el caso de España (Chinchón 2012), incorporando las posturas que diferían, en todo o en parte, con mis razonamientos o posicionamientos jurídicos. En consecuencia, no repetiré ahora aquellas, u otras, discusiones, sino que me limitaré a esbozar el escenario que dejaron las actuaciones habidas durante aquellos años, junto con una mínima valoración al respecto.

Aunque seguramente sea menos conocido, tras el proceso que dio lugar a lo que se ha calificado como la recuperación de la Memoria Histórica en España (Pinilla 2006), desde finales del siglo pasado se dieron algunos casos en que las víctimas de crímenes cometidos durante la Guerra Civil y la dictadura acudieron a los tribunales de justicia españoles. La respuesta que se les dio entonces no diferiría en mucho de la que obtendrían durante los restantes años: inadmisión y/o sobreseimiento libre y archivo de plano, alegando que aquellos hechos no eran constitutivos de infracción penal y/o que se habría producido la prescripción, sumando ya también señalamientos expresos a que aquellas denuncias podrían dar, o daban lugar, a “reavivar las viejas heridas o remover el rescoldo de la confrontación civil”[8].

Como es sabido, hubo algunas notables excepciones como las que se derivaron de las denuncias presentadas ante la Audiencia Nacional por distintas asociaciones y particulares a partir de mediados de diciembre de 2006, por, en líneas generales, la comisión de presuntos crímenes contra la humanidad a través de actos de desaparición forzada de personas durante la Guerra Civil y el franquismo[9]. Me refiero especialmente a piezas como el Auto de 16 de octubre de 2008 del magistrado Garzón donde, en resumen, se sostuvo prácticamente todo lo contrario a lo antes apuntado, determinando en una primera aproximación provisional que el número de víctimas de desaparición forzada, como crimen contra la humanidad, en esos períodos serían 114.266 personas[10]. Con todo, como es también conocido, aquella actuación se mantuvo abierta apenas un par de meses, en concreto, hasta el Auto del Pleno de la Sala de lo Penal de 2 de diciembre de aquel año, que declaró la falta de competencia de la Audiencia Nacional enviando, de nuevo, los procesos abiertos, y en consecuencia también los futuros, a los juzgados territoriales[11]. Para enero de 2009, de otro lado, ya había sido registrada la primera querella por prevaricación contra el magistrado Garzón en el Tribunal Supremo por aquellas resoluciones, lo que resultó llamativo hasta para parte de la doctrina especializada que había sido muy crítica con los planteamientos de este magistrado (Maculan 2010, 280). Este procedimiento acabaría resolviéndose en sentencia de febrero de 2012[12], a la que luego volveremos.

Hasta esa fecha, los tribunales territoriales fueron atendiendo una pluralidad de casos que respondían a tres tipologías: aquellos que seguían abiertos en esas jurisdicciones a inicios de 2009; aquellos otros que se abrieron, o continuaron, tras haber pasado por la Audiencia Nacional como consecuencia de la falta de competencia decretada por esta; y, finalmente, los que se iniciaron tras ello por nuevas denuncias. En cualquier caso, el desenlace de todos ellos fue prácticamente idéntico al antes expuesto, con la diferencia de que fueron sumándose nuevas razones para, en fin, denegar cualquier actuación de los tribunales españoles en estos procedimientos. Por resumirlo en un ejemplo, puede escogerse el Auto de 6 octubre de 2009 de la Audiencia Provincial de Soria, según el cual:

…las conductas delictivas denunciadas (…) han prescrito al transcurrir los plazos que para la prescripción señala el artículo 131 del Código Penal. Por otra parte, los hechos investigados y denunciados (...) se encuentran amnistiados en virtud de la Ley de 15 de octubre de 1977 (…). A lo expuesto debemos añadir que los presuntos responsables de los delitos de detención habrían fallecido (…). La (…) recurrente con la habilitación que le otorga la (…) denominada Ley de Memoria Histórica, si a bien lo tiene, puede acudir a las autoridades administrativas competentes para conseguir la justa pretensión de recuperar la memoria y dignidad de las numerosas víctimas ocasionadas por la Guerra Civil Española (…), no siendo esta vía penal la competente para resolver las pretensiones planteadas por la apelante…[13].

En lo que ahora interesa, la sentencia del Tribunal Supremo de febrero de 2012 no aportó ningún cambio jurídico significativo. Sin retirar mis valoraciones críticas al respecto, su síntesis pudiera ser que, aunque sin llegar a prevaricar, prácticamente todos y cada uno de los razonamientos del magistrado Garzón para hacer posible el inicio de la investigación ya señalada en octubre de 2008 eran incorrectos. De tal modo que al tiempo de afirmar, literalmente, que “la normativa internacional de protección de los derechos humanos, en permanente discusión, está propiciando importantes debates jurídicos que impiden hoy un pronunciamiento categórico sobre su extensión”[14], la conclusión del Supremo es que no existía normativa internacional de protección de los derechos humanos alguna, o potencial interpretación de esta, que hiciera posible materializar el derecho a la justicia de las víctimas de los crímenes de la Guerra Civil y la dictadura en España.

Casi una década después, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas afirmaría que el magistrado Garzón “adoptó decisiones motivadas por las que asumía competencia para investigar los hechos denunciados (…) [que] constituían cuanto menos una interpretación jurídica plausible” (Comité de Derechos Humanos 2021, párr. 5.7.). Pero la realidad fue que, a partir de aquella sentencia de 2012, el resto de tribunales españoles se limitó a archivar cualquier proceso judicial que se le presentara, apoyándose total y absolutamente en lo sostenido por el Tribunal Supremo. En otras palabras, ninguno entendió como algo realmente “plausible”, al menos alguno de los argumentos defendidos por el magistrado Garzón, dándose incluso archivos de causas basados en un único fundamento jurídico de poco más de cinco líneas de extensión[15].

Por su parte, tras inadmitir de plano numerosos recursos de amparo, el Tribunal Constitucional se manifestaría sobre la cuestión objeto de este breve repaso en el año 2021, en la causa derivada de la querella presentada por Gerardo Iglesias Argüelles por presunto delito de lesa humanidad en concurso real con delitos de lesiones o, subsidiariamente, lesiones causadas por tortura, cometidos en 1964, 1967 y 1974, en el marco de la persecución de los disidentes políticos —en su caso, por su pertenencia al Partido Comunista y al sindicato Comisiones Obreras. Esta querella no fue admitida a trámite por el Juzgado de Instrucción No, 4 de Oviedo[16], lo que ratificaría la Audiencia Provincial de Oviedo unos meses después[17], sobre la base de los motivos ya resumidos. El Tribunal Constitucional, de su lado, zanjaría el asunto inadmitiendo el recurso de amparo con un razonamiento que conviene reproducir, en su esencia, como casi pieza de cierre de este apartado:

…al tiempo de cometerse los hechos denunciados en la querella no existía en el ordenamiento jurídico-penal español la figura del crimen contra la humanidad, que se introduce (…) a partir del 1 de octubre de 2004 (…) La posibilidad de acudir al Derecho internacional como fuente de tipos penales, en especial al consuetudinario, resulta incompatible con el principio de legalidad penal tanto desde la garantía formal como desde la garantía material (…) La prohibición de renunciar a la persecución y castigo penal de los atentados contra los derechos humanos es una prohibición inexistente al tiempo de los hechos denunciados, de la amnistía (1977) e incluso de la prescripción conforme a la normativa aplicable (…). En definitiva, el principio de legalidad garantizado por el art. 25.1 de nuestra Constitución y el de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables (art. 9.3 CE), impiden necesariamente que una vez extinguida la responsabilidad penal por hechos ocurridos hace más de cuarenta años, al haberse agotado los plazos máximos de prescripción determinados expresamente en el momento de cometerse los hechos, pueda revivirse con posterioridad una responsabilidad penal ya inexistente y, en consecuencia, que puedan ser investigadas penalmente las acciones imputadas a los supuestos responsables[18].

En cuanto al fondo del asunto, solo hubo tres votos que podemos entender como parcialmente disidentes[19] y que retomaremos, en parte, hacia el final de nuestro análisis, pues las divergencias se repitieron, con mayor intensidad a mi juicio, en el posterior Auto del Tribunal Constitucional de 17 de junio de 2024[20]. Apuntar entonces solamente aquí que respecto al más amplio, el de la magistrada María Luisa Balaguer Callejón y el magistrado Juan Antonio Xiol Ríos, sin rebatir directamente los planteamientos de la mayoría, sí aportaron algunos argumentos adicionales que habrían hecho posible, quizás a su juicio, haber alcanzado un resultado diferente sobre el fondo. Si bien, en mi opinión, la crítica principal se encuentra en el último párrafo de esos dos votos, en el que se dice que:

La verdad, la justicia y la reparación no pasan necesariamente por la obtención de una condena penal, que nada de lo sacrificado —salvo la dignidad y el reconocimiento— puede devolver a las víctimas. Pero que los tribunales, incluido el Tribunal Constitucional, atiendan al menos a la petición de reflexionar y escuchar a las víctimas, dándoles una respuesta completa, profunda y adecuada, también es una forma de reparación y de hacer justicia, independientemente del resultado final, estimatorio o desestimatorio, de las pretensiones deducidas. Y solo de eso se estaba hablando en esta fase de tramitación del recurso de amparo, de admitir a trámite la demanda para escuchar, construyendo de ese modo, al mismo tiempo nuestra memoria colectiva, la de todos[21].

Del otro lado, durante todos aquellos años diversos órganos de protección internacional de los derechos humanos, especialmente del sistema de las Naciones Unidas, como el Comité de Derechos Humanos[22], el Comité contra la Tortura (2015), el Comité contra la Desaparición Forzada (2013), el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias[23], o el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición[24], exigirían a España lo que podemos sintetizar con este párrafo:

El Comité reitera su recomendación en el sentido de que se derogue la Ley de Amnistía o se la enmiende para hacerla plenamente compatible con las disposiciones del Pacto. El Estado parte debe impulsar activamente las investigaciones respecto de todas las violaciones a los derechos humanos del pasado. El Estado parte debe también velar por que en estas investigaciones se identifique a los responsables, se los enjuicie y se les impongan sanciones apropiadas, proporcionales a la gravedad de los crímenes y se repare a las víctimas (Comité de Derechos Humanos 2015, párr. 21).

Ciertamente, en algunos casos individuales, otros órganos como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (2012), o incluso el mismo Comité de Derechos Humanos (2021a)[25], no atendieron las demandas presentadas contra España, pero, básicamente, a través de construcciones procesales sobre los requisitos de admisión tan formalistas como sorprendentes y decepcionantes, al menos en mi opinión[26]. A la vista de todo ello, y desde el punto de vista material, la conclusión a ofrecer hasta la aprobación de la LMD no es otra que suscribir, como muy bien se ha dicho, que “España, parapetada en la amnistía, la prescripción y la prohibición de la retroactividad, [seguía] obviando la obligación que tiene de investigar, enjuiciar y sancionar a los responsables franquistas por graves crímenes contra la humanidad. Las víctimas no pueden alcanzar (…) la justicia” (Jimeno 2018, 235).

3. La situación posterior a la entrada en vigor de la Ley

3.1. Las previsiones respecto al “derecho a la justicia”

Como hemos avanzado, la LMD se auto-enmarca dentro del ámbito de la justicia transicional, que bosquejamos al inicio, desde ya casi el comienzo de su Preámbulo. Como primera cuestión a destacar entonces, este hecho la diferencia radicalmente de su, digamos, predecesora, la comúnmente conocida como “Ley de Memoria Histórica” de 2007[27], en la que tal posibilidad se descartó de plano, singularmente entre sus propios defensores, en tanto que en palabras de la entonces vicepresidenta del Gobierno, en sede parlamentaria, la justicia transicional era algo completamente inaplicable e impropio para el caso de España, ya que “nuestro país (…) [había] hecho ejemplarmente y con éxito su transición hace 30 años…”[28].

Por más decir, en el mismo Preámbulo de la LMD se hace referencia expresa a parte de algunos de los documentos que hemos recogido supra, concretamente los del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias, y el Relator especial para la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición (párr. 30 y 31). En términos más generales se afirman igualmente cosas como que “la consolidación de nuestro ordenamiento constitucional nos permite hoy afrontar la verdad y la justicia sobre nuestro pasado” (párr. 5), conectando con mayor claridad “la memoria democrática en España (…) con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos” (párr. 18); y siendo que a la luz de “la práctica de los organismos de derechos humanos (…) se ha de garantizar el derecho (…) a la justicia de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario (…) para profundizar en el objetivo original de fomentar la convivencia pacífica y el continuo desarrollo de nuestra democracia” (párr. 16). De igual modo, se citan varias normas internacionales clave (párr. 15), recordando además su prelación temporal respecto a otras medidas, y así se recoge que cuando se “aprobó la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía (…) [fue] posteriormente a la entrada en vigor en España del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado el 30 de abril de 1977” (párr. 16).

En consecuencia, y en la línea ya apuntada, la LMD refiere como un soporte claro al Derecho internacional, “se ancla en los Derechos Humanos” (Martínez López 2024, 66), lo que se había ignorado tanto en el proceso de elaboración como en el contenido de la ley de 2007 (Escudero 2025, 29 y 150-151). Seguramente, uno de los mejores ejemplos de ello es el contenido de su ya mencionado artículo 2, que en este punto conviene reproducir íntegramente:

Artículo 2. Principios generales.

1. Esta ley se fundamenta en los principios de verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición, así como en los valores democráticos de concordia, convivencia, pluralismo político, defensa de los derechos humanos, cultura de paz e igualdad de hombres y mujeres.

2. De acuerdo con el artículo 10.2 de la Constitución Española, los poderes públicos interpretarán la presente ley de conformidad con los tratados internacionales de derechos humanos en la materia ratificados por España, sin perjuicio de su aplicación directa cuando correspondiera.

3. Todas las leyes del Estado español, incluida la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía, se interpretarán y aplicarán de conformidad con el Derecho internacional convencional y consuetudinario y, en particular, con el Derecho Internacional Humanitario, según el cual los crímenes de guerra, de lesa humanidad, genocidio y tortura tienen la consideración de imprescriptibles y no amnistiables.

En lo que ocupa a este trabajo, diversas especialistas han resumido su literalidad, y en especial la del tercer párrafo, como un intento de forzar una determinada interpretación judicial ya rechazada —correctamente a su juicio— con anterioridad (Gil Gil 2024, 9). Lo que se ha considerado, a la postre y en cualquier caso, como algo realmente “inútil” (Manjón-Cabeza 2023, 44), y/o que trasladaría a los tribunales “la ingrata tarea de frustrar las ilusorias expectativas creadas” (Gil Gil 2022, 10). En una visión menos crítica, se ha sostenido, de otra parte, que no iba a representar ningún cambio porque lo que se dice es lo que ya deberían haber hecho nuestros tribunales para “acomodar la interpretación de la Ley de amnistía a los principios del derecho penal internacional” (Castresana 2022, 54); aunque con la virtud añadida de al menos formularlo de manera explícita (Rallo 2023, 125). De cualquier modo, lo que parece poder compartirse es que junto a su importancia política y simbólica, este mandato legal podría abrir “una puerta para que jueces y magistrados se enfrenten de manera diferente a la experimentada hasta ahora a las denuncias que puedan interponerse” (Escudero 2025, 76). Si bien, tras el Auto 80/2021 del Tribunal Constitucional, para otras especialistas parecería no quedar mucho espacio para el optimismo (Andrés 2023, 78).

La concreción de esta potencial oportunidad la abordaremos en el siguiente apartado, con lo que en lo que aquí corresponde, podemos pasar al título II, capítulo II, artículos 28 y 29, que, como ya apuntamos, se centran en lo que cabría entender como el “derecho a la justicia” aunque no se denomine como tal. El artículo 28 creó un Fiscal de Sala de Derechos Humanos y Memoria Democrática, cuyo mandato se dirigió a la investigación de los hechos que constituyan violaciones de Derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho internacional humanitario, incluyendo los que tuvieron lugar con ocasión del golpe de Estado, la Guerra y la Dictadura. En realidad, las funciones de esta nueva figura son mucho más amplias (para una visión en detalle e institucional, García Aller 2024), pero desde la perspectiva de este trabajo parece ser la entidad encargada de satisfacer lo que se recoge en el artículo 29.1; es decir, de que:

El Estado garantizará el derecho a la investigación de las violaciones de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario ocurridas con ocasión de la Guerra y la Dictadura, así como el periodo que va desde la muerte del dictador hasta la entrada en vigor de la Constitución Española. El Fiscal de Sala de Derechos Humanos y Memoria Democrática intervendrá en su caso en defensa de la legalidad y los derechos humanos.

Como ya advertimos al inicio, pareciera que “el Estado” cambia en este punto su posición de partida y ya no se asume su deber, y derecho de las víctimas, a la justicia, sino (solo) a la “investigación”. Dentro entonces de este concepto, algunas de las otras competencias y previsiones de la LMD, singularmente su artículo 29.2[29], nos alejarían aun más del derecho a la justicia tal y como ya lo definimos; y en la misma ley nos llevarían hasta su Disposición final tercera, que modificó la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria. Ello así, en tanto que más allá de las posibles virtudes (García Aller 2024, 81-85, 89-90) o deficiencias de este sistema diseñado (en síntesis, Castresana 2022, 36-41), lo que parece evidente es que su configuración jurídica solo cabe referirla al derecho a la verdad (en detalle, Vallès 2025). Conectando con la caracterización realizada al comienzo, y expresado de otro modo que evite mayores discusiones, esto es, el de la misma fiscalía, la:

… investigación a que alude el art. 29.1 LMD ha de entenderse necesariamente referida a la jurisdicción penal (…) [mientras que] desde el punto de vista de una interpretación sistemática, se observa que el legislador ha querido referirse específicamente a la jurisdicción civil en apartado diferenciado del precepto, al garantizar también la tutela judicial a través del nuevo expediente de jurisdicción voluntaria relativo a declaraciones judiciales sobre hechos pasados (…) y, en el apartado tercero, a las inscripciones de defunción de las personas desaparecidas como consecuencia de la guerra y la represión de la dictadura[30].

En consecuencia, en lo que vendrá centraremos nuestra atención en lo que cabría considerar incluido dentro del “derecho la investigación” en los términos de los artículos 28 y 29.1 de la LMD, en conexión con lo previsto en su artículo 2; aunque ello quizá nos acabe llevando a algo brillantemente resumido como un derecho a la justicia, o “una justicia, ¿sin juicios?” (Escudero 2025, 79). Puesto que, en suma, de lo recogido pudiera colegirse que, pese a que la LMD “alude a la interpretación del ordenamiento jurídico de acuerdo con las normas internacionales, declarando la imprescriptibilidad y la inadmisibilidad de la amnistía, y a pesar de que fija ciertos deberes procedimentales que debe desarrollar el Ministerio Público (…) no permite la utilización de la vía judicial para la depuración de responsabilidades criminales y para el castigo de los autores” (Ruiz Morales 2025, 491).

3.2. Su aplicación práctica

Enlazando con buena parte de lo expuesto, para algunos especialistas la LMD podía suponer un cambio importante, en tanto que “los órganos jurisdiccionales no pod[rían] obviar la posición adoptada por el legislador democrático de 2022”, lo que “demandará de los tribunales de justicia, especialmente del Tribunal Constitucional (…) un esfuerzo hermenéutico” para “no seguir interpretando el ordenamiento jurídico-penal como si nada hubiera pasado en las Cortes Generales” (Carrillo 2022, 202). Los hechos, sin embargo, obligarán a descartar, casi en su totalidad y muy singularmente en lo que respecta al Tribunal Constitucional, esta hipótesis planteada en aquel momento, como veremos a continuación; debiendo apuntar aquí también que está pendiente la resolución del recurso de inconstitucionalidad presentado contra esta ley por el principal partido de la oposición, que fue admitido a trámite a inicios de 2023[31]. Por más decir, en una visión de conjunto podríamos afirmar que el escenario a partir de la entrada en vigor de la LMD ha sido muy similar al que hemos examinado antes, siendo claramente identificable una pauta general, con algunas (pequeñas) excepciones que, en ocasiones, se alinean con el posicionamiento que seguirá siendo mantenido por los órganos internacionales de protección de los derechos humanos.

Ahora bien, en realidad, el caso que ha ejemplificado a la perfección lo recién avanzado comenzó antes de la aprobación de la LMD. En concreto, con la querella presentada por Francisco Ventura Losada el 13 de mayo de 2022 en los juzgados de Valencia, por presuntos crímenes de lesa humanidad en concurso real con un delito de torturas, contra distintas personas que integraban la Brigada Político Social de Valencia y el Juzgado Militar en 1967. En la dinámica ya establecida, el Juzgado de Instrucción No. 2 de Valencia decretó el sobreseimiento libre y archivo de la causa[32], aunque aquí conviene precisar que lo hizo siguiendo también lo mantenido por el Ministerio Fiscal, en especial sobre la base de la prescripción y la aplicación de la Ley de Amnistía. Destaco este particular no porque fuese algo diferente a la postura anterior de la fiscalía, sino porque aquí sí veremos un cambio muy destacable en los siguientes meses.

El recurso de apelación, al que también se opuso el Ministerio Fiscal, fue posteriormente inadmitido por la Audiencia Provincial de Valencia[33], lo que llevó a la interposición de un recurso de amparo el 7 de noviembre de 2022. Según se trasluce de la lectura del Auto del Tribunal Constitucional de 17 de junio de 2024, la ya vigencia de la LMD le llevaría a volver a manifestarse sobre el particular. Ley que, de hecho, había sido ya invocada en otros procedimientos[34].

No obstante, antes de aquella decisión, conviene detenerse en el posicionamiento ya apuntado de la fiscalía. El 17 de noviembre de 2022, José Carlos Vallejo Calderón presentó una querella por presunto delito de lesa humanidad y de torturas en el contexto de crímenes contra la humanidad, ocurrido durante su detención en la Jefatura Superior de Policía de Barcelona, entre diciembre de 1970 y enero de 1971. El 22 de mayo de 2023, la fiscal encargada del caso emitió informe sosteniendo la inadmisión de la querella, fundándose, en resumen, en los argumentos ya comentados. Ello llevaría al “traslado de una serie de consideraciones” por parte de la ya referida Fiscal de Sala en materia de Derechos Humanos y Memoria Democrática a la Fiscal Jefa de la Fiscalía Provincial de Barcelona, en el marco de lo previsto en el artículo 20.2 ter a) del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal[35]. El contenido de aquella comunicación puede sintetizarse en que, a su juicio, la LMD “supone un nuevo escenario normativo de insoslayable importancia y cuyas consecuencias jurídicas es necesario entrar a valorar, en particular, el deber de investigar al que se refiere el art. 2”[36]; resultando que, en consecuencia, concluyó entendiendo “procedente apoyar la admisión de la querella y practicar las diligencias de investigación necesarias para la determinación de los hechos con el fin de adoptar, en el momento procesal oportuno, una decisión fundada en derecho en cuanto a la prosecución del procedimiento o su archivo”[37].

Este muy notable cambio de posicionamiento es el que se ha mantenido desde entonces y hasta la fecha[38]. Y en este orden de ideas, ha llevado también a la apertura de Diligencias de investigación, primero en abril de este 2025, respecto a las presuntas torturas perpetradas durante el franquismo por miembros de la Brigada Político-Social en dependencias de la Jefatura Superior de Policía de Vía Laietana en Barcelona[39]; y después, el 5 de mayo, sobre las responsabilidades pertinentes y la existencia de una posible estrategia conjunta entre la dictadura española encabezada por Francisco Franco y el Régimen Nazi en la detención y posterior traslado de miles de españoles exiliados en Francia, a diferentes campos de exterminio[40].

En lo que ahora ocupa, junto a las disposiciones ya destacadas de la LMD, las referencias al Derecho internacional general aplicable aparecen reiteradamente en estos escritos de la fiscalía, también al artículo 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que ya subrayamos supra; y vinculando ambas cuestiones, en alguna oportunidad califican lo previsto en el artículo 2.3 de la Ley como de “extraordinaria importancia (…) toda vez que la norma de manera expresa acoge el valor interpretativo del derecho consuetudinario y las normas de ius cogens relativas a las más graves violaciones de los derechos humanos, atribuyendo eventuales efectos de imprescriptibilidad y no amnistiabilidad a los crímenes contra la humanidad”[41]. Ahora bien, es interesante puntualizar que, dentro del esquema que hemos establecido al inicio, podría decirse que el vínculo más directo que aparece formulado en estos documentos lo es con el derecho a la verdad, que es también señalado como el objetivo de estas investigaciones según resoluciones judiciales como el Auto de la Audiencia Provincial de Barcelona de 10 de febrero de 2025[42]. No obstante, en los argumentos de la fiscalía también están presentes planteamientos que ofrecen una visión integradora de conjunto. A modo de ejemplo, valga recoger lo siguiente del texto que se anunció el pasado día 5 de mayo:

La LMD (…), exige, independientemente de la concurrencia de eventuales causas de extinción de la responsabilidad criminal, una investigación efectiva que satisfaga el derecho de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, principios estos que son pilares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y que han de integrarse en el derecho a la tutela judicial efectiva por mor del art. 10.2 CE. debiendo llevarse a cabo, antes de adoptar cualquier decisión al respecto[43].

La práctica totalidad de los órganos judiciales, sin embargo, no compartieron lo recién citado, manteniéndose en la tónica ya vista, esto es, acordando la inadmisión de las querellas presentadas (también) tras el cambio de criterio de la fiscalía[44]. Este escenario adquiría un cariz aun menos estimulante con el ya anunciado Auto del Tribunal Constitucional de 17 de junio de 2024. De hecho, desde casi el comienzo de sus razonamientos jurídicos, el Tribunal dejaría claro lo que vendrá a continuación; y así que afirmase literalmente que “la vigencia de la nueva Ley 20/2022 no altera la aplicación de la doctrina fijada en el ATC 80/2021”[45], casi en un tono de amonestación, porque a ello agregaría a renglón seguido que la LMD “no sustituye al Tribunal Constitucional en la interpretación de los derechos fundamentales”. En el plano formal, añadiría que al no ser la LMD una ley orgánica su “articulado no habilita para que las normas del Derecho internacional penal se conviertan en fuente directa o indirecta del Derecho penal para investigar y juzgar hechos que no estaban tipificados en la ley penal nacional entonces vigente, aplicándoles ahora las características de imprescriptibilidad y de no ser susceptibles de amnistía”. Y de aquí en adelante, en resumen, se limitó a reproducir lo ya sostenido en su Auto de 2021 para inadmitir el recurso de amparo. La conclusión entonces, muy al contrario de lo que estaba —y está— manteniendo la Fiscal de Sala de Derechos Humanos y Memoria Democrática, es que ni tan siquiera es posible llevar a cabo un proceso de investigación, en el ámbito penal, “si los hechos de la investigación no reuniesen los caracteres de delito o resultara aplicable alguna causa legal de extinción de la responsabilidad penal”[46].

Ya dijimos que su decisión en el Auto 80/2021 suscitó votos particulares, que en esta oportunidad y en un caso, se repitió. Fue el de la magistrada María Luisa Balaguer Callejón que, de hecho, se remitió expresamente a lo ya mantenido entonces. Ahora bien, en lo que a este apartado interesa, lo realmente relevante fue el voto discrepante del magistrado Ramón Sáez Valcárcel, pues en él se incorporaron una serie de argumentaciones derivadas de la entrada en vigor de la LMD. En cierta medida, son parecidos a lo que, como reprodujimos, fue mantenido por la fiscalía a partir de septiembre de 2023, siendo también constantes las referencias a la normativa internacional ya expuesta. En consecuencia, creo que la mejor síntesis del posicionamiento de fondo de este magistrado podemos ubicarlo en la siguiente consideración, que enlaza directamente con el inicio de este apartado:

La Ley tiene una clara incidencia en el derecho de acceso a la jurisdicción penal como recurso efectivo de las víctimas de torturas y de otras graves violaciones de los derechos humanos. El legislador ha abordado una tarea de ampliación de los derechos de las víctimas que requiere de la colaboración del Tribunal Constitucional, que puede actualizar los derechos fundamentales, en el caso el de tutela judicial efectiva, para incorporar los niveles de superior protección de los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por España y hacer viable la apertura de diligencias procesales penales para la investigación de las graves y sistemáticas vulneraciones de derechos humanos ejecutadas por agentes del Estado durante la dictadura, cauce de realización del derecho a la justicia y a la verdad del que aquellas son titulares.

La debida deferencia con el legislador democrático parecía recomendar que el Tribunal admitiera la demanda y en el seno del proceso constitucional de amparo reflexionase si procedía mantener, matizar o modificar la doctrina sobre la investigación de los crímenes de la dictadura en el periodo del tardofranquismo[47].

Con todo, su eco en el ámbito jurisdiccional ha sido, al menos hasta la fecha, casi inapreciable. Y así por ejemplo, valga destacar una de las excepciones a la regla que ya hemos expuesto, esto es, la admisión a trámite por parte del Juzgado de Instrucción No. 50 de Madrid de una querella presentada por Julio Pacheco Yepes, el 23 de marzo de 2023, por presuntas torturas en el contexto de crímenes de lesa humanidad durante su detención en la Dirección General de Seguridad en 1975[48]. Un elemento llamativo, al menos para mí, es que, como ocurrirá en otros casos que citaremos posteriormente, no existen verdaderos razonamientos jurídicos para sostener tal admisión, acudiendo a una formulación estándar[49]; pero, en cualquier caso, unos pocos meses después de ello se derivó, por utilizar la gráfica caracterización del Centro Sira, que “por primera vez en la historia, un Juzgado español toma[se] declaración a una víctima de torturas durante la dictadura franquista”[50].

Pues bien, practicada aquella y otras Diligencias, al poco de conocerse el Auto del Tribunal Constitucional este juzgado procedió a decretar el archivo de esta causa. En buena medida, se apoyó en las construcciones jurisprudenciales anteriores a la LMD, pero en lo capital reprodujo parte del voto particular recién comentado, para añadir inmediatamente lo que sigue:

Pero el ATC 57/2024 dictado con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Memoria Democrática obliga a un replanteamiento de la instrucción y a declarar el sobreseimiento libre por prescripción y archivo de las actuaciones, sin necesidad de practicar nuevas diligencias de investigación para la averiguación de los hechos, sin perjuicio de que el querellante pueda acudir a las instituciones jurídicas cuya constitución de (sic) prevé al amparo de lo previsto en la Ley de Memoria Democrática, para contribuir al esclarecimiento de las violaciones de los derechos humanos durante la Guerra y la Dictadura con la finalidad de que con objetividad e imparcialidad, se proceda a la elaboración de conclusiones y recomendaciones para la reparación de las víctimas y evitar a que tales hechos vuelvan a repetirse en el futuro[51].

El patrón general mostrado de inadmisiones y/o archivos se ha mantenido hasta el mismo momento de cierre de esta contribución[52]. No obstante, en la línea excepcional apuntada también se ha conocido en los últimos meses la inicial admisión de otras querellas presentadas en Paterna[53], Elda[54] y Madrid[55]. El primero de estos casos reúne algunas características especialmente relevantes, pues se trataba de una querella por presuntos asesinato y desaparición forzada en un contexto de crímenes contra la humanidad, en la que por vez primera se había citado a declarar a una de las querellantes por este tipo de crímenes, en concreto el 20 de febrero de este 2025. Un día antes, la declaración fue suspendida por la titular del Juzgado No. 5 de Paterna[56]. En cuanto a la argumentación jurídica, tal y como avanzamos, no se añaden motivos (adicionales) para sostener estas actuaciones, lo que me lleva a formular al menos una hipótesis, pues no tengo evidencia cierta de ello. Esta forma de comportarse, admitir una querella pero sin hacer apenas “ruido jurídico”, sin discutir en nada el estado de cosas asentado por el Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional, etc., para ordenar la práctica de algunas Diligencias (como recibir declaración de los querellantes), parece demostrar la existencia de una voluntad de hacer al menos algo ante el reclamo de justicia de las víctimas, aunque sea con mucha cautela. De ser así, es desde luego una actitud a valorar, dentro del panorama particular que estamos analizado e incluso desde una perspectiva general (Aragoneses 2018). De cualquier modo, junto a todo lo que pueda derivarse de las acciones impulsadas por la Fiscal de Sala de Derechos Humanos y Memoria Democrática, habrá que estar atentos al desarrollo de estos procedimientos, pese a que no parece haber muchos motivos para ser optimistas en cuanto a su verdadero recorrido final, como ejemplifica lo ya acontecido en el Juzgado de Instrucción No. 50 de Madrid.

Finalmente, del otro lado, los órganos internacionales de protección de los derechos humanos se mantuvieron en estos últimos años en las mismas posiciones que ya hemos resumido supra. Añadiendo, en su caso, un reconocimiento general al impulso que suponía la LMD, pero insistiendo en que España debía adoptar “todas las medidas legislativas y de otra índole necesarias para garantizar que los actos de tortura y las desapariciones forzadas no sean crímenes sujetos a amnistía o prescripción, y que esta prohibición se cumpla escrupulosamente en la práctica” (Comité contra la Tortura 2023, párr. 36). A la vista de todo lo examinado en este artículo, no parece discutible la opinión de aquel que considere esta exigencia casi como una nueva voz clamando en el desierto.

4. Reflexión final a modo de conclusión

Con motivo del segundo aniversario de la entrada en vigor de la LMD, las organizaciones Amnistía Internacional, la Coordinadora Estatal de Apoyo a la Querella Argentina, Irídia y Sira, hicieron público un comunicado en el que denunciaban que:

En los últimos años, se han presentado más de 100 querellas por torturas, desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales, robo de bebés y trabajo esclavo, tanto por querellantes individuales como por corporaciones locales. Más de una decena de estas querellas han sido interpuestas desde la entrada en vigor de la Ley de Memoria Democrática. Todas se han inadmitido o archivado (Amnistía Internacional 2024).

Al mismo tiempo, recordaban que, como hemos venido señalando, múltiples órganos internacionales llevan años demandando que España adopte “medidas concretas y efectivas para poner fin a la impunidad por los crímenes de la Guerra Civil y el franquismo” (Amnistía Internacional 2024). Todo ello, obvia decirlo, sobre la base de las obligaciones internacionales que vinculan a nuestro Estado, y que también son parte de nuestro Derecho interno. Volviendo entonces a la alternativa que planteamos en el primer apartado de este trabajo, la realidad en este punto no es que se hayan esgrimido nuevas argumentaciones que hubiera que discutir y/o rebatir ahora, sino que la práctica totalidad de los tribunales españoles siguen sin moverse ni apenas un milímetro, con la LMD o sin ella, de aquello de que no existe normativa internacional alguna, o posible interpretación de esta, que hiciera o haga posible materializar el derecho a la justicia de las víctimas de los crímenes de la Guerra Civil y la dictadura.

En febrero de 2025, la Coordinadora Estatal de Apoyo a la Querella Argentina emitía un nuevo comunicado, que ampliaría un mes después (CEAQUA 2025a), en el que afirmaba que:

… hasta la fecha la práctica totalidad de las más de 115 querellas presentadas en todo el estado español por distintos crímenes, como desapariciones forzadas, torturas o bebés robados, ocurridos durante la dictadura franquista han sido inadmitidos a trámite, a pesar de haberse producido en un contexto de represión generalizado y sistémico contra la población civil. Dejando en total desamparo judicial a las víctimas (CEAQUA 2025b).

Este indiscutible estado de cosas conduce a tener que terminar este breve análisis constatando que sin negar las (otras) virtudes de la LMD, pasados cincuenta años desde la muerte del dictador, el Estado español, dicho en términos de Derecho internacional, todos sus órganos y poderes —mínimas pero muy destacables excepciones hechas, como hemos visto—, no ha sido capaz de encontrar un modo de satisfacer el derecho a la justicia de las víctimas de las más graves violaciones a los derechos humanos y/o crímenes internacionales cometidos durante la Guerra Civil y el franquismo. El balance final, en consecuencia, no puede ser otro que la confirmación de algo tan insostenible como descorazonador.

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