El laberinto del asilo en España: trabas, segregación y vulneración de derechos

The asylum maze in Spain: obstacles, segregation and violation of rights

Gabriel de la Mora González

Colegio de Abogados/as de Salamanca / CONVIVE Fundación Cepaim. España

g.delamora.glez@gmail.com

ORCID: https://orcid.org/0009-0004-6482-6669

https://doi.org/10.18543/djhr.3277

Fecha de recepción: 16.01.2024
Fecha de aceptación: 18.11.2024
Fecha de publicación junio de 2025

Cómo citar / Citation: Mora, Gabriel de la. 2025. «El laberinto del asilo en España: trabas, segregación y vulneración de derechos». Deusto Journal of Human Rights, n. 15: 129-160. https://doi.org/10.18543/djhr.3277

Resumen: El artículo examina varios problemas en el procedimiento de asilo en España, como la dificultad para obtener citas en las comisarías, las demoras en la gestión de trámites y la emisión de diferentes tipos de documentación, cuestionando la legalidad de estas prácticas. Además, se señala que estas situaciones han llevado a una segregación de los solicitantes de protección internacional según la fase del procedimiento y el tipo de documentación facilitada, creando diversas situaciones socio-jurídicas: solicitantes de hecho, pendientes de registro, pendientes de formalización, con resguardo, con tarjeta roja, y solicitantes denegados en espera de recurso. Este etiquetado resulta en un acceso desigual a los servicios públicos, lo que vulnera sus derechos como solicitantes.

Palabras clave: Asilo, solicitante de protección internacional, acceso al procedimiento, documentación, cita previa, prácticas disuasivas, etiquetamiento.

Abstract: The article examines several issues in the asylum procedure in Spain, such as the difficulty in obtaining appointments at police stations, delays in processing paperwork, and the issuance of various types of documentation, questioning the legality of these practices. It also points out that these situations have led to the segregation of asylum seekers based on the stage of the procedure and the type of documentation provided, creating different socio-legal situations: de facto applicants, pending registration, pending formalization, with receipt, with red card, and applicants denied awaiting appeal. This labeling results in unequal access to public services, thereby violating their rights as applicants.

Key words: Asylum, applicant for international protection, access to the procedure, documentation, prior appointment, dissuasive practices, labelling.

Sumario: Introducción. 1. Metodología. 2. El procedimiento de asilo en territorio. 3. Trabas administrativas y segregación durante el procedimiento. 3.1. El acceso al procedimiento y los solicitantes pendientes de registro. 3.2. Los solicitantes pendientes de formalización y la restricción en el acceso al Número de Identidad de Extranjero. 3.3. La demora en facilitar documento de identidad: solicitantes con resguardo y solicitantes con tarjeta roja. 3.4. La situación de indocumentación de los solicitantes pendientes de recurso. Conclusiones. Bibliografía.

Introducción

Las personas que buscan refugio en nuestro país ha venido creciendo de forma significativa en la última década. En 2011, se registraron 3.422 solicitudes de asilo, que se elevaron a 31.740 en 2017, alcanzando 118.446 en 2019, con países como Venezuela, Colombia y Honduras liderando las peticiones (Oficina de Asilo y Refugio 2020). En 2020, la pandemia de la COVID-19 provocó una reducción de las solicitudes debido a la suspensión de vuelos internacionales. Cuando éstos se recuperaron, en noviembre de 2021, el número de solicitudes registró rápidamente un nuevo crecimiento: más de 69.891 en 2021, 118.842 en 2022 y 163.220 en 2023, marcando un nuevo máximo histórico[1] .

Este incremento —de complicado ajuste para cualquier oficina administrativa— ha conllevado un aumento igualmente notable en el número de expedientes pendientes de resolución. Y, por ello, a la existencia de cientos de miles de personas con una situación jurídica peculiar e, incluso, incierta legalmente, como solicitantes de protección internacional. Derecho de estancia temporal, autorización de permanencia[2], residencia excepcional[3] o, incluso “medida de mera tolerancia” en el período de pendencia de recursos[4]. En todo caso, situación jurídica a la que se vincularían documentos identificativos de vigencia limitada, que apenas reflejan la intención de solicitar asilo o de haberlo hecho ya, y encontrarse a la espera de respuesta meses e incluso años.

No obstante, la existencia de personas buscando refugio implica obligaciones jurídicas positivas de calado. El artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[5] reconoce que toda persona tiene derecho a buscar asilo y disfrutar de él. Los Estados la correlativa obligación de no devolución y una acogida digna. Y es que desde el momento en que una persona expresa su deseo de solicitar protección se le debe garantizar el derecho a permanecer provisionalmente en el país, una acogida en condiciones de dignidad con, al menos, acceso a asistencia sanitaria y jurídica. Un régimen especial de protección motivado en el desplazamiento forzado debido a persecuciones, conflictos armados y otras situaciones de vulnerabilidad extrema en caso de regreso al país de origen.

Derecho de asilo que ha sido desarrollado por normativa internacional[6] y, especialmente, en el seno de la UE, por Directivas y Reglamentos comunitarios, que establecen los requisitos para la concesión del derecho a la protección internacional, los procedimientos a seguir y las condiciones de acogida[7].

Sin embargo, las actuales directivas asilo —y que entraron en vigor en 2015— no se han transpuesto de forma completa en España. La actual Ley de Asilo de 2009[8] y el Reglamento de Asilo de 1995[9] siguen vigentes, a pesar de su obsolescencia, lo que ha sido señalado en múltiples ocasiones (García Vitoria 2018, 116). En mayo de 2024 incluso se ha publicado nueva normativa comunitaria, el Pacto sobre Migración y Asilo, con entrada en vigor en mayo de 2026, y sin que la anterior normativa se haya implementado plenamente.

Este artículo se enfocará en las trabas y dificultades que sufren las personas durante el procedimiento de asilo en territorio, que representa el 96,9% del total de peticiones[10], en especial tras la reapertura de las comisarías de policía tras la COVID-19, en junio de 2020, y hasta junio de 2024, como período de análisis.

La conclusión principal es que las largas demoras en los trámites, junto con la entrega de documentación diferenciada, pretenden disuadir a las personas de solicitar asilo mediante la segregación en el acceso a servicios públicos. Esto resulta en una vulneración de derechos, especialmente de las personas más vulnerables y de quienes se encuentran en fases iniciales del procedimiento de asilo, y en vía de recursos, creando una estratificación socio-jurídica contraria al ordenamiento jurídico y un etiquetado de los solicitantes de protección internacional.

Se plantea por tanto si las prácticas implementadas, unido al mal funcionamiento de la administración, podrían ser el resultado de prácticas disuasorias que contravienen el derecho de asilo, en un entorno de incremento de las solicitudes, escasez de recursos, inseguridad jurídica y dejadez política, con una evidente delegación de la gestión en instancias policiales.

Las prácticas disuasorias llevan siendo analizadas desde hace tiempo por varios autores, especialmente desde una mirada del derecho internacional (Gammeltoft-Hansen 2014). En el caso español, la disuasión y la teoría del etiquetado han sido analizadas por diversos autores, especialmente en la frontera sur (López-Sala y Moreno-Amador 2020) y en relación a los solicitantes de protección internacional (Poy et al. 2023).

La aportación de este artículo es la de abordar la discusión durante el procedimiento de asilo en territorio, profundizando en el análisis jurídico y el etiquetado de los solicitantes de protección internacional, describiendo un proceso segmentado y desigual en el acceso a derechos en función del estado del procedimiento, siendo una materia de escaso análisis desde la teoría y la práctica jurídica.

1. Metodología

En el artículo se procederá inicialmente a describir el procedimiento de asilo en territorio según la normativa y en relación a la praxis administrativa, con los cambios que se han venido produciendo desde junio de 2020 y hasta el año 2024. Se excluye del análisis la solicitud de protección brindada a partir de 2022 a las personas provenientes de Ucrania, al derivarse hacia otro procedimiento especial[11].

Se describen y analizan las prácticas implementadas en función de la fase del procedimiento, siendo observadas por el conocimiento directo o indirecto de cientos de casos en el ejercicio profesional de la abogacía durante dicho período, siendo confrontadas con la normativa vigente y la incipiente jurisprudencia existente[12] mediante el análisis jurídico, siendo además materia de diversos estudios e informes. Además, se criticarán desde una perspectiva social, centrándose en la teoría del etiquetado y el paradigma de la disuasión.

El autor, abogado especializado en protección internacional, ha defendido en los tribunales algunos de los casos descritos, participando activamente en redes de abogados de asilo e inmigración[13] en el marco del Tercer sector[14], contando por ello con comunicación con numerosas personas profesionales y solicitantes de protección internacional, especialmente con las más vulnerables.

2. El procedimiento de asilo en territorio

El art. 16 de la Ley de Asilo reconoce el derecho a solicitar asilo de todas las personas extranjeras presentes en territorio español, incluida la frontera, las aguas territoriales o las zonas de tránsito, conforme el art. 3.1 de la Directiva 2013/32/UE[15]. Una vez en el territorio el procedimiento de asilo se debiera iniciar, según el art. 17 de la Ley de Asilo, en el plazo de un mes desde la entrada en el país o desde el conocimiento de los hechos que motivarían la solicitud (refugiados sur place).

En el momento del ingreso se puede iniciar la solicitud en determinados puestos fronterizos, procedimiento en frontera, pero también en centros de internamiento (como prisiones o CIE), tramitándose el acceso en breves plazos (96 horas para la admisión a trámite). Mientras que la solicitud una vez en el territorio se realiza, de forma exclusiva, en la Oficina de Asilo en Madrid y en las Brigadas de Extranjería de la Policía Nacional repartidas por toda la geografía[16].

El art. 14 de la Directiva 2013/32/UE permite la delegación del acceso al procedimiento y la entrevista de asilo, por la falta de recursos, en autoridades diferentes a la Oficina de Asilo, en España, en favor de la Policía Nacional (CNP). Situación temporal que se ha convertido en permanente y causa de evidente malestar en el propio CNP, quien denuncia falta de personal y formación especializada[17]. Por ello es frecuente que se solicite la descentralización de la Oficina de Asilo al efecto de hacerse cargo de las entrevistas, lo que podría mejorar la calidad del proceso y descongestionar en cierta medida la instrucción (Gumiel 2023, 74).

El art. 4 del Reglamento de Asilo reconoce la posibilidad de presentar la solicitud en las Oficinas de Extranjería y otros lugares, sin embargo, en la praxis administrativa sólo es posible en los lugares citados, para lo cual es necesario obtener cita previa a través de los medios dispuestos por cada oficina. Por lo general, mediante dos citas presenciales diferenciadas.

Una primera cita en comisaría para registrar la solicitud de asilo —lo que apenas representaría 15-20 minutos— y una segunda cita para presentar o formalizar la misma, requiriendo aproximadamente entre 1-4 horas, según el caso. El efecto principal es la adquisición del estatuto legal de solicitante de protección internacional, al que se vinculan una serie de derechos y obligaciones. La normativa comunitaria diferenciaría por tanto tres pasos consecutivos: formulación, registro y presentación o formalización[18], debiéndose reconocer la condición de solicitante desde la mera formulación.

Así, hasta marzo de 2020 el registro se realizaba por comparecencia presencial en las Brigadas de Extranjería, sin cita previa. El acceso se encontraba únicamente sujeto al horario de apertura al público de la comisaría, a la disponibilidad de turnos y al número de personas puestas a la cola. No obstante, y tras la reapertura de las oficinas públicas tras el confinamiento por la COVID-19, en junio de 2020, cada Brigada dispondría de libertad para organizar el método de obtención de cita previa para cualquier trámite: presencial, online, teléfono o email.

El 30 de abril de 2021 el Ministerio del Interior reconoció la formulación de la solicitud de asilo a partir de la “primera cita”, dado el incremento de la demora para la formalización, y facilitando un documento identificativo (el denominado “Manifestación de la Voluntad de Presentar la Solicitud de Protección Internacional”)[19] con vigencia vinculada a la fecha de la segunda cita facilitada en el propio documento (Ministerio del Interior 2021a).

Con la formalización de la solicitud se debería facilitar documentación acreditativa de la condición de solicitante según el art. 6 de la Directiva 2013/33/UE. Así, desde 1 de junio de 2020[20] se entrega el denominado “Resguardo de Presentación de la Solicitud”[21] —un documento de papel conocido como “tarjeta blanca”— con una vigencia de 9 meses.

A partir de la presentación de la solicitud se da traslado a la Oficina de Asilo, quien admite o inadmite la solicitud, instruye el expediente y eleva un informe-propuesta a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, debiendo resolver el Ministro del Interior en un plazo máximo de 6 meses, siendo frecuentes demoras de años. Por ello, y a partir de la pérdida de vigencia del “resguardo” (9 meses) se facilita el “Documento acreditativo de la condición de solicitante de protección internacional”, conocido como “tarjeta roja”, con validez para un año, renovable mientras no se responda la solicitud.[22]

Si la resolución es favorable se reconocerá la protección internacional: el estatuto de persona refugiada o la protección subsidiaria, siendo concedida autorización de residencia de larga duración (art. 148 RELOX) o una especial protección por razones humanitarias, siendo concedida una residencia temporal (art. 125 RELOEX). En caso de denegación cabe la presentación de recurso de reposición ante el Ministerio del Interior y/o recurso contencioso ante la Audiencia Nacional. Durante la pendencia de los recursos se debe prorrogar el estatuto de “solicitante”, con carácter general y según el Derecho comunitario. Efecto suspensivo de los recursos que no había sido incorporado de forma generalizada a la práctica administrativa hasta junio de 2023 y gracias a la presión judicial[23].

En todo caso, la pérdida de la condición de “solicitante” se produciría con una resolución “definitiva” sobre el asunto; en España, sentencia firme de la Audiencia Nacional. Las consecuencias de una resolución desfavorable son el deber de retorno al país de origen o, en su caso, el paso a situaciones de “estancia” o “residencia” (art. 37 Ley de Asilo). En caso contrario, se producirá el paso a situación administrativa irregular, siendo posible, no sin dificultades[24], acceder a las vías de regularización excepcionales establecidas en la normativa de extranjería.

3. Trabas administrativas y segregación durante el procedimiento

Se describirán a continuación las trabas administrativas durante las distintas fases del procedimiento, su conformidad o disconformidad a Derecho, y los efectos segregadores en relación al acceso a servicios públicos.

3.1. El acceso al procedimiento y los solicitantes pendientes de registro

La normativa establece cláusulas de salvaguardia para un acceso rápido y efectivo al procedimiento de asilo, especialmente para personas vulnerables.

El art. 6.1 de la Directiva 2013/32/UE establece que cuando una persona formula una solicitud de asilo se debe registrar la misma en plazos breves, entre 3, 6 o 10 días, según el caso, siendo posible la formulación de la solicitud incluso ante cualquier otra autoridad que fuera probable pudiera recibirla (comisarías, oficinas de extranjería, agentes de fronteras, etc.). En España, se habría judicializado la formulación ante el juez de internamiento[25] y ante la propia comisaría con motivo de expedientes de devolución[26]. Además, el art. 21 de la Directiva 2013/33/UE, el art. 25 y el art. 46.2 de la Ley de Asilo establecen la obligación de ofrecer en el procedimiento un trato diferenciado y prioritario en favor de casos manifiestamente fundados y personas vulnerables.

No obstante, el sistema de acceso por cita previa gestionado por el Ministerio del Interior no garantiza estos plazos. Se basa en la dosificación y liberación restringida de citas para la comparecencia personal en comisaría. Y desde junio de 2020 el acceso a las mismas se produce a través de teléfono, mail y principalmente por un procedimiento online: la cita previa de extranjería[27], con disponibilidad o liberación de citas limitada a unos pocos días, según la voluntad de cada oficina.

El creciente número de solicitudes, las escasas citas facilitadas[28] y la existencia de una elevada brecha digital, estaría produciendo un auténtico “cuello de botella”. La escasez de citas habría generado la aparición de mercaderes que incluso habrían llegado a acaparar los cupos dispuestos por las comisarías, solicitando el pago de onerosas cantidades (Salvador 2023) siendo objeto de investigación judicial (Provincia de Cádiz 2023).

No obstante, de forma excepcional, algunas comisarías han venido habilitando cauces alternativos de acceso. Para residentes habituales en la demarcación, para casos manifiestamente fundados o, más frecuentemente, para personas en situación de vulnerabilidad, en colaboración con entidades sociales y de acogida (ver tabla 1).

En todo caso, el acceso al procedimiento de asilo se habría convertido en una auténtica lotería (Poy et al 2023, 14). Un verdadero laberinto en el que la Defensoría del Pueblo (2022) afirma no encontrar “patrones comunes de gestión”. Diferentes formas de acceso en cada provincia y plazos de gestión con períodos variables y superiores a un año (ver tabla 1 y 2).

La situación podría estar vulnerando el principio de no discriminación por razón de territorio y provocando una movilidad en busca del mejor acceso al procedimiento (forum shopping), incrementando la ya habitual lógica de sospecha policial hacia las personas migrantes (Fernández Bessa 2010, 140).

Y es que es frecuente que se intente disuadir del registro o la presentación de la solicitud cuando no se acredite la residencia habitual en la provincia, requiriendo incluso certificado de empadronamiento (Defensoría del Pueblo 2020). Traba ilegal y de difícil o imposible cumplimiento por las personas que buscan refugio, dada su especial vulnerabilidad, en especial de quienes no cuentan con redes sociales o familias de apoyo en nuestro país.

La situación en ocasiones llega al absurdo cuando desde las Brigadas se realizan visitas a los domicilios para comprobar la residencia designada, y con el fin de perseguir presuntos fraudes en el padrón[29]. Todo ello para disuadir de facilitar citas para obtener la protección internacional en comisarías diferentes a las del lugar de la residencia habitual y, ya de paso, perseguir un presunto uso fraudulento del padrón.

En abril de 2023 el Ministerio el Interior habría obligado a las comisarías a dar más transparencia sobre el método de acceso[30] y algunas entidades sociales han intentado monitorizar su funcionamiento (ACCEM y ECRE 2023). En algunas comisarías se habrían decantado por mantener la obligación de acudir al sistema online, mientras que en otras, las menos, se ofrecen correos electrónicos que posibilitan formular la solicitud y la obtención de justificante documental, facilitando el procesamiento de citas no limitándose a un breve período.

En las comisarías con mayor demanda se ha optado por acceso telefónico (Barcelona, Madrid, Valencia), disponiendo un horario limitado y manteniendo una estricta dosificación, con una restringida liberación de citas a unos pocos días. Esto ha empeorado las dificultades impidiendo nuevamente el acceso. Así, se vienen facilitando líneas telefónicas que en limitadas franjas horarias diarias o semanales ofrecen las citas dispuestas. Una vez consumido el cupo la línea telefónica se bloquea, debiendo esperar al nuevo período de oportunidad. Dado que apenas se facilita un número muy limitado de citas, las mismas se agotan rápidamente, el resultado es descorazonador.

No obstante, cualquier método notoriamente inefectivo debiera considerarse ilícito al vulnerar el derecho a la buena administración (art. 41 de la CDFUE) y el derecho a solicitar asilo (art. 16 de Ley de Asilo). Y en el acceso al procedimiento de asilo, cualquier escrito en el que se exprese la voluntad de acogerse a la protección, dirigido a la Administración, la obligaría a facilitar el registro en un plazo de tres a diez días hábiles (art. 6.1 Directiva 2013/32/UE).

Es por ello que tales métodos no pueden definirse como generadores de un orden “objetivo y justo”[31], pues incluso el más benévolo sistema de correo electrónico, si acaso funcionara de forma normalizada, facilitaría el acceso en primer lugar, a las personas con más recursos económicos y conocimiento de las nuevas tecnologías, discriminando a las más vulnerables.

La propia administración gestora de la aplicación online ha aclarado, ante la solicitud de información sobre la normativa reguladora[32], que la misma reconoce la obligación de los titulares de las unidades administrativas al cargo de los asuntos de remover los obstáculos para el ejercicio de derechos (art. 20.1 de la Ley 39/2015[33] LPAC), el derecho a que se facilite cita presencial directa a mayores de 65 años y el deber de atención a personas afectadas por la brecha digital (Orden PCM/466/2022[34]). Y es que en la normativa administrativa consta la no obligación de emplear medios electrónicos para relacionarse con la administración por la generalidad de las personas (art. 12 y ss. de la LPAC).

Además, el derecho de asilo conlleva un exigente deber de trato tuitivo y diferenciado hacia los solicitantes más vulnerables e incluso una priorización de sus expedientes durante el procedimiento (art. 25 Ley de Asilo), dentro del derecho de toda persona extranjera a solicitar la protección. Cuestiones advertidas por algunos fiscales, al expresar que

La imposición de una cita previa obligatoria insuficiente material y personalmente contraría claramente la obligación de las Administraciones Públicas de respetar en sus relaciones los principios de servicio efectivo y proximidad a los ciudadanos del art. 3 de la Ley 40/2015. Hay que tener en cuenta que, tal y como indicaba la Exposición de Motivos de la LOFAGE, la ley que introdujo esa obligación de la Administración de respetar en sus relaciones con los ciudadanos los mismos principios de servicio efectivo y proximidad que se recogen hoy en el art. 3 de la Ley 40/2015 “el servicio a los ciudadanos es el principio básico que justifica su existencia y que debe presidir su entera actividad”, teniendo los ciudadanos “el legítimo derecho a saber cuáles son las competencias de cada Administración y a recibir servicios públicos de calidad”.

En el presente caso, aun tratándose de una cuestión de legalidad ordinaria, la imposibilidad manifiesta de obtener una cita previa obligatoria infringe diversos derechos de los ciudadanos contenidos en la LPAC, como son la obligación de la Administración y de sus empleados públicos de facilitarles a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (art. 13.e) LPAC) como pueden ser la presentación de los escritos y recursos en plazo, el derecho a poder presentar en las oficinas de asistencia en materia de registros (art. 16.4 LPAC), lo que afecta al principio de gratuidad del procedimiento administrativo (al obligar a ir a Correos o un gestor) o cualesquiera otros reconocidos por la CE o las leyes (art. 13.i LPAC), así como los reconocidos a los interesados en las letras a, e, f e i del art. 53 LPAC. […]

En el presente caso, la imposición de la cita previa obligatoria sin motivación alguna vulnera el principio/derecho a la buena administración. La STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) (ECLI:ES:TS:2020:4161) nos dice que: “la efectividad del principio de buena administración comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento”[35].

Las prácticas de disuasión basadas en la dosificación y liberación restringida ya fueron puestas en marcha por los EE.UU. en 2018. Como recordaba el New York Times (Jordan y Kanno-Youngs 2019):

el gobierno ha encontrado otras maneras de detener la llegada de migrantes. En los puertos de entrada, los agentes de Aduanas y Protección Fronteriza han ralentizado de manera significativa el procesamiento de solicitantes a través de un sistema llamado metering (medición o dosificación) que limita la cantidad de procesados diarios a tan pocos como una decena.

Una actuación declarada inconstitucional por los tribunales americanos (López 2021) y revocada por el gobierno de Biden en noviembre de 2021 (Noticias Telemundo 2021; Ortiz 2022).

En nuestro país vecino, Francia, se atendió prontamente a la problemática expuesta. El gobierno francés implementó para trámites de extranjería y asilo un teleservicio[36] y la normativa reguladora fue impugnada ante los tribunales. El Consejo de Estado resolvió que sólo puede imponerse si se garantiza el normal acceso de los usuarios al servicio público y el ejercicio efectivo de sus derechos, teniendo en cuenta “la naturaleza del proceso que se desmaterializa y su grado de complejidad, las características de la herramienta digital propuesta, así como las del público interesado —en particular las dificultades de acceso o uso de la red servicios”[37]^.

Estas dificultades para acceder al asilo en España han sido denunciadas por hasta 21 organizaciones a la Comisión Europea (CEAR 2023), constando de forma detallada la dificultad en el acceso en el citado informe AIDA de 2023 (ACCEM 2024).

Los tribunales españoles apenas han empezado a pronunciarse al respecto. Así, a la fecha de este estudio, apenas constan un par de decisiones jurisprudenciales, siendo destacable la pionera Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón n. 202/2024, de 23 de mayo[38] sobre acceso a la primera cita en comisaría.

En la misma, y tras confirmarse una demora de varios meses en el acceso por una mujer colombiana de avanzada edad, se resuelve que los breves plazos recogidos en la normativa comunitaria para registro de la solicitud no son de aplicación directa, pero sí el plazo de un mes reconocido en el art. 17 de la Ley de Asilo, entendiendo que dicho plazo es también debido para la Administración, declarando la vulneración de derechos hacia la recurrente en el caso. En su FJ6 se advierte que:

Una solicitud de comparecencia personal, que debió cumplimentarse en un mes, terminará cumplimentándose seis meses después, no es sólo un problema de medios, sino que se torna en incumplimiento de la Ley por la Administración y, a la postre, en dudosa eficacia la de la protección internacional que brinda un Estado.

No vulnera de este modo el principio de buena administración la utilización de un sistema de cita previa on line, esté o no contemplado por norma alguna como obligatorio, sino que lo que vulnera dicho principio de actuación de la Administración –artículo 103 de la C.E.–, que es derecho para el administrado –artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales– es que los medios que la Administración habilita sean ineficaces a la hora de cumplir la Ley, que, en este caso, le impone un plazo de un mes como máximo para la celebración de la comparecencia personal a efectos de presentación de solicitud de protección internacional y su consiguiente registro por la Administración[39].

La sentencia parece un avance considerable, aunque criticable al no reconocer los breves plazos regulados en la Directiva 2013/32/UE. Y es que cabría deducir la intención del art. 6 de la Directiva de establecer una aplicación estricta de los plazos para registro, por su concreta determinación (3, 6 o 10 días), frente a la flexibilidad del plazo para formalizar (“lo antes posible”). Plazos que serían efectivos si se hubiera realizado una transposición de la normativa comunitaria. Al no llevarse a cabo, deberían ser exigibles por los particulares por el conocido como efecto directo, cuestión crucial y rechazada por la sentencia.

También se ha impugnado la imposibilidad de obtener cita ante la Oficina de Asilo. No obstante, todavía pendiente de resolución tras encallarse en cuestiones de competencia judicial, resuelta en favor de la Audiencia Nacional en virtud del Auto del Tribunal Supremo n. 66/2023, de 18 de octubre[40].

La consecuencia inmediata de la demora e imposibilidad de obtener la “primera cita” es la falta de reconocimiento del estatuto de solicitante y la vulneración íntegra de sus derechos, provocando graves problemas de exclusión social. Por ello, aparece en escena un desconocido estatuto socio-jurídico: el solicitante de hecho o pendiente de registro. Personas que buscan asilo, solicitantes de protección internacional, pero que no son reconocidas por las autoridades, impidiéndose el acceso al SAPIT (Defensoría del Pueblo 2018), a prestaciones sociales e incluso a la asistencia sanitaria[41].

3.2. Los solicitantes pendientes de formalización y la restricción en el acceso al número de identidad de extranjero

En el mismo documento facilitado con el registro de la solicitud consta la fecha de la segunda cita para formalizar la solicitud, habitualmente con una gran demora y según la comisaría de referencia.

Entre los problemas por esta demora se encuentra una habitual negativa de las comisarías a la modificación de la fecha y lugar de la cita, cuando se producen cambios de domicilio. Así es frecuente que se obligue nuevamente a obtener cita para un nuevo registro de la solicitud, lo que ralentiza aún más el acceso a la formalización, impidiendo el acceso a la formación y el empleo[42].

La negativa puede suponer un elevado coste de recursos públicos cuando el solicitante se encuentra dentro del SAPIT, al que se obliga a financiar viajes de ida y vuelta a las comisarías de origen o, alternativamente, largas estancias en el centro de acogida asignado, en caso de no adelantarse la fecha de la cita en el nuevo territorio.[43]

De dudosa legalidad por falta de garantías se producen en algunas comisarías adelantos de la cita asignada con días e incluso sólo con horas de antelación, mediante comunicación telefónica y presuntamente “de forma voluntaria” para la persona. Con frecuencia el resultado es filtrar el acceso de aquellas personas no residentes en la localidad, lo que afecta especialmente a personas del medio rural y con escasos medios de movilidad. Comunicación telefónica con abundante casuística de errores y que cuanto menos afecta gravemente al derecho a la asistencia letrada, al ser imposible la asistencia urgente, ya que ha sido designada para la fecha indicada en el documento facilitado con el registro.

En ocasiones se comunica al solicitante que si no se atiende al adelanto de la cita o no se justifica adecuadamente se procederá a anular la misma, por desistimiento, conforme el art. 28 de la Directiva 2013/33/UE en relación al art. 6.2, obligando a iniciar nuevamente el proceso[44].

Más grave, si cabe, es la práctica surgida a partir de enero de 2023 de bloquear la emisión de certificado del Número de Identidad de Extranjero (NIE) que se venía solicitando por los solicitantes pendientes de formalización. Y es que dicho número, asignado con el registro de la solicitud, no figura en el documento facilitado (el manifiesto). Esta carencia parece una evidente vulneración del art. 206.3 del Reglamento de Extranjería[45] que establece “que deberá figurar en todos los documentos que se le expidan o tramiten”. Presuntamente, por ello, hasta enero de 2023 sí se procedía a emitir a los solicitantes pendientes de formalización un certificado del NIE, tras el pago de una tasa y la obtención de una cita previa.

Tras dicha fecha no se facilita el certificado mientras se mantiene la negativa a incluir el número en el manifiesto. Reclamado el mismo ante la Dirección General de Policía la misma informa que sí debe facilitarse el número, conforme el art 15 y ss. del Reglamento de Datos[46] y los art. 13 y ss, de la Ley de Protección de Datos (LOPD)[47]. Sin embargo, advierte que “no supone a ningún efecto su equivalencia a una asignación de NIE (…) ni equivale a la expedición de certificado policial alguno”. Motivado en que la persona, según el CNP, se encontraría en situación irregular.[48]

El interés disuasorio es evidente, pues en el mismo documento en el que se facilita el número se afirma la supuesta irregularidad de la situación administrativa de la persona. No se incluye en el documento identificativo el NIE, tampoco se facilita el certificado que procedería y, en caso de solicitarse conforme la LOPD, se informa que la persona se encuentra en situación irregular. Las consecuencias son graves, puesto que el NIE es imprescindible para abonar tasas[49], percibir determinadas prestaciones sociales[50], acceder a estudios o, simplemente, abrir una cuenta bancaria en España. Por lo que la carencia del mismo produce evidentes perjuicios hasta para las propias administraciones, al no poder identificar adecuadamente a las personas.

Por contra, la Directiva 2008/115/CE o de Retorno[51] reconoce la situación regular de todos los solicitantes de protección internacional autorizados a permanecer en el territorio, y como sería el caso, contradiciendo de forma notoria la práctica policial.

3.3. La demora en facilitar documento de identidad: solicitantes con resguardo y solicitantes con tarjeta roja

La normativa comunitaria establece la obligación de facilitar documento identificativo que acredite o la condición de solicitante de protección internacional o, al menos, constancia del derecho a permanecer en el territorio; además, reconoce que el documento podrá ser, o no, un documento de identidad (art. 6 Directiva 2013/33/UE).

Por su parte, la normativa interna regula que la admisión a trámite conllevará la entrega de un documento que sustituirá a los documentos de identidad que deberán ser depositados en dicho momento (art. 13 Reglamento de asilo). De modo que, por sustitución, el documento entregado deberá ser de identidad al efecto de no dejar indocumentada a la persona durante el proceso. No obstante, desde 2019 no se vienen retirando pasaportes, al advertirse graves dificultades para su custodia oficial[52].

En todo caso, de junio de 2019 a junio de 2020 se venía facilitando el “resguardo” tras la formalización y por validez de un mes. Transcurrido dicho plazo se indicaba a la persona que regresara a la Brigada, sin necesidad de cita previa, para facilitarle la “tarjeta roja”, que se venía renovando cada seis meses hasta la resolución definitiva de la solicitud (Ministerio del Interior 2020a). Un documento en formato cartulina que ya constituía una fuente de problemas ante su desconocimiento general (Moreno-Amador 2023, 123).

Sin embargo, tras la publicación el 22 de mayo de 2020 de las “medidas relativas a la prórroga de vigencia de determinados documentos expedidos por las Unidades de Extranjería y Fronteras con ocasión del estado de alarma declarado por la emergencia sanitaria COVID-19” (Ministerio del Interior 2020b), el resguardo de la solicitud se prorrogó hasta nueve meses, lo que se ha consolidado desde la publicación de nuevas instrucciones de 30 abril de 2021 (Ministerio del Interior 2021b), todavía vigentes a noviembre de 2024.

Esta situación provoca graves dificultades de acceso a derechos y especialmente hacia las personas que carecen de pasaporte. Y es que, aun constando su condición de solicitantes, son numerosos los servicios públicos a los que no se puede acceder y derechos que no se pueden ver garantizados, puesto que a los documentos que no sean una “tarjeta roja” no se les reconoce validez para acreditar la identidad ni siquiera por el propio Ministerio del Interior[53].

La normativa de padrón sí ha reconocido validez expresa a efectos identificativos para la inscripción padronal en relación al resguardo, desde la admisión a trámite de la solicitud[54]. Sin embargo, estos efectos identificativos no se han extendido a un número amplio de ámbitos de la administración, la banca o el sector privado. De modo que se motiva en la carencia de pasaporte o tarjeta roja desde el rechazo a la apertura de una cuenta bancaria[55], al registro de una unión de hecho[56] o el acceso al permiso de conducción[57].

Esta demora produce un nuevo efecto discriminatorio y segregador, solicitantes en territorio vs. solicitantes en frontera. Entre quienes acceden al procedimiento de asilo en territorio y por la frontera, a quienes sí se les sigue entregando una tarjeta roja con la admisión a trámite. La sutil diferencia es que la admisión en frontera se ha producido de forma expresa, mientras que en territorio la misma se produce, por lo general, por silencio de la Administración. Se niegan los mismos efectos, aunque el ordenamiento jurídico prevea exactamente lo contrario.[58]

3.4. La situación de indocumentación de los solicitantes pendientes de recurso

Los recursos de asilo tienen un efecto suspensivo automático según el acervo jurídico comunitario y las directivas europeas, vigentes desde 2015. Efectos no aplicados por la Administración hasta finales de 2022 y tras judicialización de la cuestión[59].

Hasta entonces, las personas pendientes de un recurso contra una denegación del asilo se consideraban en “situación irregular”, lo que venía provocando graves problemas de exclusión social (Pasetti et al. 2022). Hungría, junto España, eran los dos únicos países de la UE que no habían incorporado cierto efecto automático de suspensión en materia de recursos de asilo (Informe USAL 2021). Siendo objeto de contundente contestación el caso de Hungría por la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en 2020[60].

La jurisprudencia resultante habría forzado al Gobierno a reconocer el mantenimiento del estatuto legal de las personas solicitantes. De modo que, desde el 1 de junio de 2023, se viene facilitando un nuevo documento identificativo: el resguardo de prórroga de derechos por interposición de recursos, en formato análogo al resguardo y por validez de 9 meses. Así, aunque se comienza a documentar, nuevamente se priva a este colectivo de la tarjeta roja y que, conforme la normativa interna, debería facilitarse a partir de la admisión a trámite de la solicitud. Tampoco se han hecho públicas las instrucciones donde se regularía el nuevo documento, ni se facilitan bajo petición.[61]

Sin embargo, no sería éste el problema mayor. Y es que la anotación en el Registro Central de Extranjeros (RCE) de la denegación del asilo es inmediata, mientras que la anotación de los recursos y las medidas cautelares se demora meses e incluso años, de modo que desde las Brigadas se niegan a facilitar nueva documentación, negándose a realizar las comprobaciones oportunas ante la Oficina de Asilo en relación al mantenimiento del estatuto de solicitante[62].

La problemática se agudiza no sólo por la situación de indocumentación de la persona durante todo este tiempo. El RCE es la base de datos que sirve de referencia a otras administraciones como las Oficinas de Extranjería, la DGT o la TGSS. La Defensoría del Pueblo, e incluso la Agencia de Protección de Datos, han venido requiriendo de forma reiterada el cumplimiento de sus deberes legales al Ministerio del Interior, instando la anotación en el RCE y el rechazo a dar traslado a terceros de información desactualizada del mismo.[63]

Entre las consecuencias, consta que servicios de salud, empleo, e incluso la TGSS han llegado a promover bajas de oficio de solicitantes a sabiendas de la desactualización del RCE y la nulidad de pleno derecho de tales actuaciones[64]. Ni que decir tiene la dificultad para encontrar empleo sin poder acreditar mediante un documento oficial la existencia de autorización para trabajar. La vulneración de derechos durante dicho período es muy grave, incluso con los loables intentos de solución por algunos servicios regionales de empleo[65].

Conclusiones

De forma detallada se ha comprobado que el acceso efectivo al procedimiento de asilo en territorio se ha complicado en el período analizado, junio de 2020 a junio de 2024, y ante la falta de capacidad de una Oficina de Asilo que ha delegado las principales gestiones en la Policía Nacional, la cual se ha visto desbordada ante tal atribución, poniendo en marcha una serie de prácticas administrativas de dudosa legalidad.

Entre las principales trabas analizadas se encuentran la elevada demora en todos los trámites, con incluso imposibilidad de obtener citas y, en todo caso, su ralentización; la negativa a facilitar el NIE tras el “registro” aduciendo irregularidad de la situación administrativa; una larga demora de nueves meses en la entrega de la “tarjeta roja”; y, finalmente, largos períodos de indocumentación. Además, se han puesto de relieve otras incidencias graves, como la escasa calidad de las entrevistas o la negativa a traslados de expediente por cambios de domicilio, adelantos y anulaciones de las citas de forma discrecional e incluso arbitraria.

Actuaciones que pueden ser calificadas contrarias a Derecho, constando ya cierta jurisprudencia que lo confirmaría, generando grave vulneración de derechos y exclusión social. El resultado es una segmentación discriminatoria durante el procedimiento en sus distintas fases: formulación, registro, formalización, admisión a trámite, instrucción y recursos. Estas prácticas durante el procedimiento darían lugar a la existencia de una pluralidad de situaciones sociojurídicas o tipologías de solicitantes, con distintos derechos garantizados en función del documento identificativo entregado en cada momento, advirtiéndose una cosificación de derechos e incluso cierto fetichismo documental.

Así, se han descrito solicitantes pendientes de registro indocumentados y no reconocidos por la Administración, solicitantes pendientes de formalización a quienes se consideraría en situación irregular y no se les facilita el NIE. Una vez formalizada la solicitud, solicitantes con resguardo a quienes se les niega la tarjeta roja con la admisión a trámite y, por ende, la posibilidad de identificarse para acceder a numerosos servicios públicos. Los solicitantes con tarjeta roja, quienes mejor verían garantizados sus derechos. Y, finalmente, solicitantes pendientes de recurso, quienes largo tiempo se consideraron en situación irregular y que actualmente se encontrarían durante largo tiempo indocumentados, hasta que se les facilitaría un documento que tampoco serviría, en la práctica, para un acceso completo a los derechos reconocidos.

Sería posible segmentar aún de forma más genérica entre solicitantes en frontera y solicitantes en territorio e, incluso, entre solicitantes sin y con autorización para permanecer o trabajar.

En el gráfico 1 se resumen los hitos destacados del procedimiento de asilo, la documentación identificativa facilitada y las situaciones jurídicas prácticas o estatutos socio-jurídicos diferenciados principales advertidos tras el análisis.

Parece así deducirse la existencia de una “segmentación múltiple y suave, donde existen mil posiciones de inclusión diferencial, con múltiples gradaciones” (Ávila y Malo 2008) generando una segregación que, en definitiva, estaría construyendo identidades con fines administrativos y de control (Torpey 2020, 300) y que podría calificarse de burorrepresión hacia las personas migrantes, al tener como consecuencia la disuasión y, especialmente, la restricción de derechos (Oliver 2013). Y además de forma contraria al ordenamiento, en cuanto distinguir entre solicitantes con diferentes estatutos legales no debería ser posible.

Y en relación a la teoría del etiquetado parece que los estatutos socio-jurídicos propuestos, el proceso y las consecuencias derivadas cumplirían los requisitos propuestos por los estudios específicos (Zetter 1991): las propias personas solicitantes se refieren a ellas mismas de tal modo produciéndose una estereotipación[66], la cual es posterior a la desagregación y la diferenciación realizada, en un marco de relaciones de poder, convirtiéndose finalmente en categorías jurídicas de uso cotidiano en la práctica burocrática, como se ha descrito, y con las consecuencias analizadas. Control y vulneración de derechos.

Sobre los posibles efectos disuasorios de las prácticas cabría discutir si tienen cierta efectividad, dado que siguen elevándose año a año las solicitudes de protección internacional. En todo caso, parece evidente que lo que sí producen es una ralentización en el acceso, especialmente de las personas más vulnerables, de modo que de no constar tales trabas sería probable que las solicitudes de asilo en territorio hubieran sido superiores a los datos ofrecidos.

En todo caso, cabe advertir ciertas limitaciones en el análisis. Y es que la demora en los trámites policiales se encuentra condicionada por su evolución desigual en el tiempo y por territorio en un marco en el que la garantía de derechos depende no sólo del Gobierno central, también de las CC.AA. e incluso de las entidades locales. De modo que para evaluar de forma detallada la situación sería necesaria una monitorización territorial sobre el acceso/exclusión a servicios públicos provisionados regional y localmente, tales como la asistencia sanitaria, becas escolares, prestaciones sociales o el acceso a servicios de empleo, entre otros, y en función de los estatutos socio-jurídicos expuestos.

Siendo posible que la exclusión sea debida a situaciones de discriminación institucional en un contexto de acceso al poder local y regional de fuerzas contrarias a la inmigración y el refugio, así como a meros problemas en la interpretación de la normativa de asilo. No obstante, puede concluirse que la segregación por motivo de documentación insuficiente o diferenciada, con acceso selectivo a ciertos derechos, se trataría de un hecho notorio de amplio conocimiento entre profesionales y personas usuarias de los servicios públicos, siendo ejemplo paradigmático el acceso al permiso de conducción.

En este sentido, y advertida la posible disconformidad con el ordenamiento jurídico de la mayoría de las prácticas analizadas, cabría margen de respuesta a medida que se solicitara el amparo judicial. No obstante, con la lentitud, costes y dificultades que ello conlleva. Un potente efecto disuasorio.

En cuanto a las motivaciones de las prácticas analizadas, cabe reconocer una diversidad de posibles causas. Por un lado, es notoria la pésima regulación ante la falta de transposición de la normativa comunitaria, generando una elevada inseguridad jurídica. Por otra parte, parece evidente la escasez de recursos puestos a disposición del asilo y la acogida, en comparación con otros países europeos, así como el elevado malestar generado en las Brigadas por la delegación de la gestión de las entrevistas de asilo al no haberse reforzado de forma proporcional las plantillas.

En este sentido, inseguridad jurídica y escasez de recursos es terreno abonado para la intensificación de los inherentes rasgos negativos de la burocracia analizados por García-Pelayo (2009) cuando la definió como un

sistema de racionalidad y funcionalidad aparentes y de arbitrariedad y disfuncionalidad reales, cuyo resultado es la ineficacia y caracterizado por actuar con un formalismo ignorante de la realidad, por la sumisión de lo concreto vital a abstracciones desvitalizadas, por la pedantería (es decir, por el detallismo), por la rutina administrativa (ritualismo), por la dilación de las resoluciones, por la evasión de la responsabilidad y la sumisión dogmática a los criterios de la superioridad o del precedente, por la “incapacidad adiestrada” (Veblen) o, en fin, por ser un “sistema de organización incapaz de corregirse en función de sus errores y cuyas disfunciones se convierten en uno de los elementos esenciales de su equilibrio interno (Crozier 1963, 239; García Pelayo 1974, 1393).

No obstante, cabe reconocer que la mayoría tienen su origen en directrices expresas del Ministerio del Interior, como la negativa a facilitar el NIE a los solicitantes pendientes de formalización o la prórroga del resguardo hasta los nueve meses.

Por ello, y tratándose de las políticas migratorias, no constaría sólo inseguridad jurídica, una burocracia inoperante o, como reconocen algunos autores, mera dejadez y cierto seguidismo político en la omisión del control de la policía (González Zorrilla 2013), si no quizá una deliberada política, cuanto menos de delegación del asilo en instancias policiales, sin importar las consecuencias, confiando que el orden impuesto transite conforme a las leyes o la voluntad democrática, lo que ya cuestionó en 1929 Ortega y Gasset (2007, 57) en su conocido ensayo sobre las masas.

Conveniente orden policial que, en relación a las situaciones en frontera llega a recordar, no sorpresivamente, a la deriva autoritaria que sucedió durante el período de entreguerras, materializada en las deportaciones de las policías de gobiernos socialdemócratas hacia países que, como hoy, tienen un acreditado historial de violación fragrante de los derechos humanos, como relataba Hanna Arendt (1981).

No faltan casos ejemplificadores en nuestro país, pues son bien conocidas las deportaciones de activistas políticos perseguidos por Marruecos (Rincón 2024) y Argelia (Maura 2023) que intentaron solicitar asilo en España. En tales casos parece violarse de forma obscena el derecho de asilo, por cuestiones de política exterior, como lamentablemente ha sido habitual entre los países de nuestro entorno (Akoka 2022, 243).

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